Proposta de uma nova legislação para a Aviação de Segurança Pública – Participe (atualizado)

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EDUARDO ALEXANDRE BENI

1. INTRODUÇÃO

Antes de iniciarmos o assunto, é importante um breve apontamento sobre o início desse processo. À SENASP [1], Órgão do Ministério da Justiça [2], compete, entre outras coisas, assessorar o Ministro de Estado da Justiça na definição, implementação e acompanhamento da Política Nacional de Segurança Pública e dos Programas Federais de Prevenção Social e Controle da Violência e Criminalidade; elaborar propostas de legislação e regulamentação em assuntos de segurança pública, referentes ao setor público e ao setor privado; promover a integração dos órgãos de segurança pública; estimular a modernização e o reaparelhamento dos órgãos de segurança pública; promover e coordenar as reuniões do Conselho Nacional de Segurança Pública e incentivar e acompanhar a atuação dos Conselhos Regionais de Segurança Pública, etc.

É importante lembrar que antes mesmo da criação da SENASP já tinham sido realizadas tentativas de organizar e estruturar a Aviação de Segurança Pública no Brasil, como, por exemplo, a realização do 1º Encontro de Aviação Policial do MERCOSUL em novembro de 1998 na cidade de Porto Alegre – RS, onde teve a participação de representantes da Argentina, Paraguai, Uruguai e Chile, além dos representantes das polícias brasileiras que possuíam aviação. Esse encontro, além da integração e troca de informações, gerou alteração na regulamentação sobre Aviação de Segurança Pública.

Esse trabalho de aprimoramento estendeu-se às polícias que não possuíam aviação, de forma que houve um incremento desse serviço nesses Estados e gerou uma série de necessidades, como a formação e seleção de aeronavegantes, contratação de seguros aeronáuticos, aquisição e locação de aeronaves, contratação de manutenção das aeronaves, compra de combustíveis (querosene e gasolina de aviação), proporcionar padrão de segurança operacional, criação e difusão de doutrina operacional, etc.

Assim em 2004, diante das competências atribuídas à SENASP, iniciaram-se os trabalhos para a uniformização do serviço de Aviação de Segurança Pública no Brasil, sendo criado o Programa da Aviação de Segurança Pública (AvSegP), cujas principais ações foram a criação do Conselho Aeropolicial na SENASP; a adequação da legislação aeronáutica para a Segurança Pública; levantamento estatístico da realidade nacional da AvSegP; padronização administrativa dos Gestores das Unidades Aéreas através de cursos; sensibilização política para a importância da AvSegP; investimento financeiro federal em AvSegP; implementação de Centros de Formação Aeropolicial; desenvolvimento da consciência para a Segurança Operacional; Integração com os Órgãos Aeronáuticos do Brasil; estrutura multimodal do espaço aéreo do Rio de Janeiro em razão dos Jogos Pan-Americanos e mobilização administrativa e operacional.

Neste processo, além do que foi dito, foi criado o Dia Nacional da Aviação de Segurança Pública [3]. A data conceitual é o dia 29 de junho, dia em que se comemora São Pedro, padroeiro do Estado do Rio Grande do Sul. Foi instituída também a Medalha do Mérito da Aviação de Segurança Pública [4] – Major Ibes Carlos Pacheco, Oficial da Brigada Militar do Estado do Rio Grande do Sul, patrono do Centro de Formação Aeropolicial (CFAer) e regulamentação da Canção da Aviação de Segurança Pública, com letra do saudoso Coronel RR da Brigada Militar José Hilário Ayalla Retamozzo.[5]

Com o encerramento dos Jogos Pan-Americanos realizados no Rio de Janeiro, foi designada nova Comissão de Aviação de Segurança Pública (CavSeg), conforme Portaria SENASP N° 18 de 8 de julho de 2008, cujas atribuições são de propor diretrizes para implantação e aperfeiçoamento da Aviação de Segurança Pública de maneira integrada entre as Polícias Militares e Civis, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Corpos de Bombeiros Militares, Guardas Municipais e Força Nacional de Segurança Pública; realizar pesquisas, análises, avaliações, estudos e pareceres acerca da AvSegP, especialmente quanto a equipamentos, materiais, doutrina, formação e capacitação; constituir grupos de trabalho específicos para desenvolvimento da AvSegP; acompanhar, fiscalizar e examinar o uso das aeronaves adquiridas, reparadas ou reconstruídas com recursos financeiros da SENASP e propor melhorias e ações para a reestruturação, formalização e implantação do Conselho de Aviação de Segurança Pública do Brasil.

Diante disso, a Comissão já organizou três Fóruns de Aviação de Segurança Pública, realizados em Brasília – DF (2008), Santa Catarina (2009) e Bahia (2010).

Corroborando com o que foi decidido no primeiro Fórum, foi publicada, em 18 de dezembro de 2008, a Portaria N^o 2.555 que instituiu o Conselho Nacional de Aviação de Segurança Pública.

Em 13 de abril de 2009, a SENASP, através da Portaria N^o 7, designou nominalmente o presidente, vice-presidente, membros titulares e suplentes do Conselho, além de duas Comissões criadas: legislação e segurança operacional.

A Comissão de legislação tem uma importância fundamental, pois de seus trabalhos, em conformidade com o preceitos constitucionais e integrada com outros Órgãos, como a ANAC, Ministério da Justiça e Ministério da Defesa, indicará uma nova realidade jurídica à esta Aviação.

2. Estudo do Projeto de Lei N° 2.103 de 1999

Corroborando com o que foi dito até aqui, há na Câmara dos Deputados Federais[6] cerca de 81 proposituras de projetos de leis com o fito de alterar artigos do CBA, dada a usa vulnerabilidade frente às necessidades dos dias atuais.

Assim, figurando como um desses, o projeto de Lei Nº 2.103 de 1999 de autoria do Deputado Federal Gonzaga Patriota, que propõe a alteração do CBAer (Código Brasileiro de Aeronáutica – Lei N^o 7.565, de 19 de dezembro de 1986) para incluir a Aviação de Segurança Pública foi distribuído às Comissões de Viação e Transportes, de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, Violência e Narcotráfico, e de Constituição e Justiça e de Cidadania.

O referido projeto passou pelo crivo de todas as Comissões, sendo que, na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania houve parecer do relator, Deputado Federal Luiz Antonio Fleury do PTB do Estado de São Paulo, pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa deste, com substitutivo, e pela constitucionalidade, juridicidade e má técnica legislativa do Substitutivo da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, conforme segue:

1) Projeto de Lei Nº 2.103 de 1999 e Parecer da Comissão de Viação e Transportes (clique e leia);
2) Relatório da  Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (clique e leia);
3) Relatório da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, (clique e leia) e
4) Susbstitutivo da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (clique e leia).

Este parecer não foi a voto e, em 17 de julho de 2008, foi designado como relator o Deputado Federal Marcelo Itagiba, do PMDB do Estado do Rio de Janeiro. Atualmente o projeto encontra-se na Mesa Diretora da Câmara dos Deputados.

Este projeto, até a presente data, não recebeu emendas e não foi proferido novo parecer do atual relator, sendo que o relatório proferido por aquela Comissão, à época, ficou definido conforme descrito acima. O relatório proposto apresenta resumo de toda a tramitação do projeto e quais foram as alterações pretendidas e, ao final, propõe o texto atual.

2.1 Comentários sobre os Relatórios proferidos pelas Comissões

Pela redação pretendida pelo projeto inicial que tinha a pretensão de alterar a classificação das aeronaves, diferentemente do que alegou a Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, Violência e Narcotráfico e a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, tem, certamente, respaldo na legislação internacional, mormente na Convenção sobre Aviação Civil Internacional, conforme dito na subseção 1.1, pois às aeronaves do governo não se aplica as normas internacionais sobre aviação civil e, portanto, não são consideradas aeronaves civis, por isso da exclusão de competência do CBAer às aeronaves militares, entretanto, essa alteração de classificação de aeronaves deve ser vista com reservas, pois isso ensejaria um elevado custo de operacionalização, por exemplo, a alteração de todos os regulamentos brasileiros.

Quanto às emendas substitutivas apresentadas, há fundamento técnico e legal, porém deveriam ser aglutinativas, pois resolveriam outros problemas referentes a esta aviação, principalmente no que tange ao uso do espaço aéreo e cumprimento de regras de tráfego aéreo nas operações policias, além do treinamento, formação, licenças para as tripulações, seguro, uso de áreas aeroportuárias, manutenção, aeronaves, taxas, etc.

Outro aspecto observado pela Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, Violência e Narcotráfico é que a classificação das aeronaves das Forças Auxiliares como militares traria consequências altamente prejudiciais, tanto na operacionalidade como no seguro, inviabilizando totalmente este serviço, porém não há no texto uma explicação jurídica ou técnica sobre tal questão, assim pode-se dizer que, quanto a classificar as aeronaves das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares como aeronaves militares, realmente não seria uma boa técnica legislativa, porém se fossem classificadas como aeronaves públicas, que realizam atividades de segurança pública, resolveriam esses dilemas, pois, dentre outros aspectos, seus membros, conforme artigo 42 da Constituição Federal/88, são militares do Estado. Quanto aos seguros aeronáuticos bastaria incluir na proposta determinação de contratação pelo Estado, apesar de que esse assunto pode ser tratado, posteriormente, em regulamento.

Com o objetivo de elucidar essa questão, as aeronaves utilizadas na Aviação de Segurança Pública são obrigatoriamente registradas no RAB como aeronaves públicas, e para a expedição do certificado de aeronavegabilidade é necessária a comprovação de seguro e, além do risco da atividade, foram utilizadas as regras impostas pelo CBAer sobre responsabilidade civil do operador ou transportador aéreo.

É importante ressaltar que a responsabilidade civil que trata o CBAer refere-se, em regra, à responsabilidade do transportador aéreo doméstico, seja ela contratual, por danos em serviços aéreos gratuitos, para com terceiros na superfície ou por abalroamento. Ao transportador aéreo internacional, aplica-se o disposto na Convenção para a Unificação de Certas Regras Relativas ao Transporte Aéreo Internacional, celebrada em Montreal, em 28 de maio de 1999.

Como a Aviação de Segurança Pública é atividade exclusiva do Estado cumpre os preceitos estatuídos pelo artigo 43 do Código Civil Brasileiro (CCB) e artigo 37, § 6º da Constituição Federal, guardando vínculo com o estabelecido pelo CBAer e pela Convenção de Montreal no que diz respeito à garantia da responsabilidade, mediante contratação de seguros aeronáuticos.

Apesar da RBHA 91, subparte K e a AIC 06-06 considerar, equivocadamente, a Aviação de Segurança Pública como serviço aéreo especializado, a RBHA 47, que regulamenta o funcionamento e atividades do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro, instituído pelo CBA e pelo Decreto Nº 96.266 de 1988, determina em sua Subparte D que as aeronaves públicas destinadas ao serviço do poder público, inclusive as requisitadas na forma da lei, utilizadas a serviço da administração direta pelos órgãos federais, estaduais, municipais ou do Distrito Federal, para o transporte não remunerado de autoridades, pessoas a serviço ou convidados, devem ser registradas conforme as categorias abaixo relacionadas, em razão de sua utilização:

Uma questão interessante é que este regulamento não diz sobre a utilização das aeronaves, registradas nas categorias ADF, ADE ou ADD, nas atividades de segurança pública, mas somente no transporte de pessoas, conforme segue:

As aeronaves privadas, como as públicas, são registradas conforme sua categoria e dentre essas categorias há o serviço aéreo especializado público (SAE), realizados por pessoa natural ou jurídica brasileira, autorizada, mediante remuneração, em que somente as pessoas e materiais relacionados com a execução do serviço podem ser conduzidos e o serviço aéreo privado (TPP), realizado sem remuneração, em benefício dos proprietários ou operadores, compreendendo as atividades aéreas de recreio ou desportivas, de transporte reservado ao proprietário ou operador, de serviços aéreos especializados realizados em benefício exclusivo do proprietário ou operador, não podendo efetuar quaisquer serviços aéreos remunerados.

Diante disso, por exemplo, as aeronaves de um Estado são registradas na categoria ADE e não na categoria SAE [8] ou TPP [9], criando uma dicotomia normativa entre a RBHA 91 e a 47, prevalecendo, é claro, o que for determinado pelo certificado de matrícula e de aeronavegabilidade da aeronave.

Conforme a Subparte F da RBHA 47, que estabelece as condições do seguro aeronáutico brasileiro, as aeronaves, independentemente de sua operação ou utilização, devem possuir cobertura de seguro de responsabilidade civil correspondente à sua categoria de registro, devidamente atualizada, cuja expedição do certificado de aeronavegabilidade só ocorrerá diante da apresentação do certificado de seguro.

Assim, para as aeronaves registradas na categoria ADE, para emissão do certificado de aeronavegabilidade [10], o qual confere à aeronave condições de voo, mediante comprovação de alguns requisitos, condições e provas necessários à obtenção ou renovação do certificado, assim como o prazo de vigência, devem, dentre outras exigências, comprovar contratação de seguro nas classes II (Tripulantes), III (pessoas e bens no solo) e IV (colisão ou abalroamento).

É importante dizer que antes da emissão do certificado de aeronavegabilidade, as aeronaves devem possuir o certificado de matrícula, o qual confere à aeronave nacionalidade brasileira e atribuirá as marcas de nacionalidade e matrícula, identificadoras da aeronave.[11], portanto, deveria ter sido incluído neste projeto de lei a obrigatoriedade de contratação de seguro para as aeronaves que realizassem essa atividade de segurança pública, definindo a questão, pois, realmente, sem o seguro poderia inviabilizar essa atividade, ou qualquer outra relacionada à aviação.

Vale lembrar que as aeronaves das Forças Armadas não contratam seguro aeronáutico, pois, estão sob a égide da responsabilidade civil do Estado, além de não haver exigência legal prevista no CBAer e terem tratamento diferenciado do RAB, no que diz respeito ao registro de suas aeronaves.

Outra questão relevante e que acarreta sérios transtornos à Aviação de Segurança Pública é a utilização de áreas aeroportuárias, pois como não há previsão legal (Resolução Nº 113/2009 – Estabelece critérios e procedimentos para alocação de áreas aeroportuárias), os Órgãos de Segurança Pública são tratados, através dos contratos celebrados pela INFRAERO, como “atividades comerciais”.

Neste caso ocorre uma situação inusitada, pois, como ambos os Órgãos pertencem à Administração Pública e, por isso, cumprem a Lei de Licitações Nº 8.666/93, ambas fazem um processo de inexibilidade, que passa pelo crivo de suas respectivas Consultorias Jurídicas e ao final é firmado um “Contrato Comercial”, com prazo determinado, exceto nos casos em que haja investimento pelo Órgão Público. Neste caso haverá prazo de amortização e preços diferenciados.

Aqui ocorre outra questão interessante, pois imaginem que um Estado fizesse um investimento de alguns milhões de Reais na construção de um hangar em um aeroporto para as operações aéreas de segurança pública, haveria um período de amortização do investimento de no máximo 25 anos, sem excluir os pagamentos mensais pelo uso da área, e, ao final desse prazo, as benfeitorias serão incorporadas, de pleno direito, ao ativo do aeroporto. Assim o Estado investe na construção de patrimônio público e ao final passa ao ativo do Aeroporto. Algo a ser corrigido pela legislação.

Por fim, outro problema ocorre com a Aviação de Segurança Pública, pois, conforme a Lei N 6.009/73, somente as aeronaves militares e da Administração Direta Federal estão isentas do pagamento das tarifas aeroportuárias (embarque, pouso, permanência, tarifa de uso das comunicações e dos auxílios à navegação aérea em rota, etc), por outro lado, a IAC 187-1001/2005, isenta do pagamento de emolumentos, a realização de serviços em aeronaves públicas, conforme definição do CBA, art. 107, § 3º. Vale lembrar que em 1973 a Aviação de Segurança Pública era embrionária, pois iniciava seus primeiros voos no Estado do Rio de Janeiro, através da Assessoria Aeropolicial e, por isso, deve-se manter certa reserva quanto à isenção tarifária ser somente para essas aeronaves da Administração Pública.

Diante do que foi apresentado, sugere-se proposta de emenda substitutiva ao Projeto de Lei N° 2.103 de 1999, que será descrita abaixo, onde se procurou solucionar as questões apresentadas e ditas como conflitantes, respeitando a sistemática do CBAer, de forma a não alterá-lo em sua essência e estrutura.

3. Proposta de emenda substitutiva ao Projeto de Lei N° 2.103 de 1999

Com fundamento no que foi apresentado, o presente substitutivo visa impor à Aviação de Segurança Pública maior respaldo jurídico, respeitando as normas internacionais em conformidade com a Constituição Federal, recolocando-a no mesmo regime jurídico da Aviação Militar, que, apesar de ter escopo diferente, também é atividade realizada pelo Estado.

Desta feita, é apresentada a seguinte proposta de substitutivo:

3.1 Substitutivo ao Projeto de Lei Nº 2.103, de 1999 – proposta do autor

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1º Esta Lei altera o § 5º e acresce o § 7º ao art. 14; acresce o Inciso X ao art. 39; acresce o § 3º do art. 98; acresce o § 6º, § 7º, § 8º e § 9º do art. 107, tudo da Lei Nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986 – Código Brasileiro de Aeronáutica.

Art. 2º O art. 14 (Tráfego Aéreo) da Lei Nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, passa a vigorar com alteração no § 5º e acrescido do § 7º:

“Art. 14. …

§ 5° Estão isentas das tarifas previstas no parágrafo anterior as aeronaves pertencentes aos aeroclubes e as aeronaves públicas, dedicadas exclusivamente ao desempenho de funções de segurança pública.

§ 7º A operação de aeronaves públicas, dedicadas exclusivamente ao desempenho de funções de segurança pública, será realizada de forma que se permita o exercício das atividades que lhes competem com segurança e prioridade em condições especiais de voo, com vistas ao cumprimento de suas missões institucionais. (NR)”

Art. 3º O art. 39 (Da Utilização de Áreas Aeroportuárias) da Lei Nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, passa a vigorar com acréscimo do inciso X:

“X – aos órgãos públicos, dedicados exclusivamente à Aviação de Segurança Pública. (NR)

Art. 4º O art. 98 (Da Formação e Adestramento de Pessoal de Aviação Civil) da Lei Nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, passa a vigorar acrescido do seguinte § 3º:

“Art. 98. …

§ 3º A formação e o adestramento do pessoal dos órgãos de segurança pública, bem como os requisitos básicos para a operação de aeronaves pelo respectivo pessoal, terão regulamentação especial da Agência Nacional de Aviação Civil. (NR)”

Art. 5º O art. 107 (Das Aeronaves) da Lei Nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, passa a vigorar com o acréscimo do §  6º, 7º, 8º e 9º:

“Art. 107 As aeronaves classificam-se em civis e militares.

§ 6º Salvo disposição em contrário, aplica-se às aeronaves públicas, dedicadas exclusivamente ao desempenho de funções de segurança pública, tais como atividades policiais, de fiscalização, alfandegárias, de combate à incêndio, resgate, salvamento, o mesmo regime jurídico das aeronaves militares, no que couber. (NR)

§ 7º Caberá a ANAC o registro, a certificação e a homologação das aeronaves referidas no parágrafo anterior, bem como a edição de regulamentos específicos que observem as necessidades inerentes às funções por elas desempenhadas. (NR)

§ 8º É vedada a utilização das aeronaves registradas na forma do parágrafo anterior para as atividades incompatíveis com as suas características. (NR)

§ 9º Para as aeronaves públicas, dedicadas exclusivamente ao desempenho de funções de segurança pública, será contratado seguro aeronáutico contra danos às pessoas ou bens na superfície, ao pessoal a bordo, e ao valor da aeronave.” (NR)

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala da Comissão, em___de_____de 2009.

Deputado … – Relator

4. CONCLUSÃO

Este tema é deveras complexo e aqui está descrita apenas uma parte dos problemas enfrentados pela Aviação de Segurança Pública, decorrente da deficiente regulamentação existente e falta de previsão legal no CBAer.

O objetivo é que todos aqueles que compõem a Aviação de Segurança Pública, ou não, leiam essa proposta e escrevam seus anseios, questionamentos, novas propostas, de forma a termos um banco de idéias e possamos compilar todas as sugestões e críticas colocadas nos comentários.

Isso ajudará na configuração de uma nova legislação, de forma participativa e mais coerente com todas as realidades existentes no Brasil. É importante salientar que esse assunto vem sendo tratado no âmbito da SENASP/MJ, ANAC e Ministério da Defesa.

Lembrando ainda, que este artigo, bem como as opiniões e comentários aqui publicados, NÃO REFLETEM NENHUMA OPINIÃO OFICIAL DE QUALQUER INSTITUIÇÃO.

PARTICIPE E COMENTE

REFERÊNCIAS

BENI, Eduardo Alexandre, Aviação de Segurança Pública e Responsabilidade Cível do Comandante de Aeronave da Polícia Militar do Estado de São Paulo, Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais, I-2009.

Parecer do Ministério da Defesa. (clique e leia)

Projeto de Lei N° 2.103 de 1999. (clique e leia)

NOTAS
[1] Artigo 12 do Anexo I do Decreto N° 6.061 de 15 de março de 2007, que aprova a estrutura regimental do Ministério da Justiça.
[2] Artigo 27 da Lei N° 10.683 de 28 de maio de 2003 que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências.
[3] Decreto publicado no Diário Oficial da União nº 118 de 21 de junho de 2007.
[4] Instituída através do Decreto Nº 6.130 de 20 de junho de 2007.
[5] Informativo Fundação Brigada Militar, agosto de 2008, p. 3. SENISSE, KLEBER ROBERTO DE LIMA, Tenente Coronel da Brigada Militar, Coordenador Aviação SENASP – Jogos Pan Americanos, consultado no site <http://www.fundacaobm.org.br/informativo/informativo08.pdf>, em 19/03/09, às 17h16min.
[6] Dados e texto consultado no site <http://www.camara.gov.br> em 02/02/2009 às 14h00min.
[7] RBHA 47 – Funcionamento e Atividades do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro, 2000, p.17.
[8] Artigo 281 do CBAer.
[9] Artigo 178 do CBAer.
[10] Artigo 114 do CBAer.
[11] Artigo 109 do CBAer.

Artigos Relacionados (importantes para o entendimento do assunto):

1) Direito Aeronáutico e a Aviação de Segurança Pública.
2) Agência Nacional de Aviação Civil e a Aviação de Segurança Pública.
3) O seguro aeronáutico como garantia da responsabilidade civil do Estado.

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